“La legalidad de la reforma financiera”

LABANCA, Jorge Nicolás, “La legalidad de la reforma financiera”, Diario La Nación, Buenos Aires, 18 julio de 1982.

Respondiendo a una consulta de LA NACIÓN el doctor Jorge Labanca cuestiona la legalidad de las atribuciones del Banco Central para efectuar una profunda reforma financiera. Nuestro entrevistado es un abogado especializado en temas financieros y afirma que se ha estatizado el crédito.

¿Qué opinión tiene Ud. del diagnóstico y de los objetivos perseguidos por el ministro de Economía y el presidente del Banco Central?

     Pienso que a estas alturas nadie duda sobre la bondad del diagnóstico formulado y creo, también, que nadie, en buena fe, puede cuestionar la solvencia moral y técnica de las autoridades monetarias. Las observaciones de índole institucional o legal nada tienen que ver con esos aspectos; casi diría que tampoco versan sobre los objetivos de política económica —reactivación, expansión del nivel de empleo, etc. — en el marco de una situación denunciada como de emergencia nacional. Todo esto, obviamente, tampoco significa desconocer los alcances institucionales de la reforma y mucho menos restar trascendencia a las observaciones de índole jurídica que han sido hechas.

 

El sistema anterior y el nuevo

¿En qué consiste institucionalmente la reforma financiera?            

    Para entender, desde esa perspectiva, la reforma, hay que comprender, antes, lo reformado. Descripto con mucho simplismo, el sistema financiero, desde la sanción de la ley 21526 en 1977 y hasta el 2 de este mes, consistió en que las entidades financieras tomaban préstamos del público y prestaban al público. La toma de préstamos era libre en volumen y en precio (tasa). El otorgamiento de créditos por las entidades era también libre en materia de tasa y restringido en cuanto al índice de ajuste de capital, al volumen global de lo prestado y al monto que cada prestatario podía recibir. Lo esencial, en definitiva, era que los bancos recibían fondos del público para transferirlos al público. Y eso era el mercado financiero en su estructura básica: los ahorristas prestando a tasa y volumen libre a los bancos y éstos prestando al público a tasa libre. Dos rasgos institucionales más. El Estado garantizaba a los ahorristas sus depósitos en caso de insolvencia de las entidades y el poder administrador, por medio de sus empresas, o por la emisión de letras y otros valores podía pedir prestado fondos a las entidades. A estas dos últimas circunstancias se le ha reprochado el elevado nivel de las tasas desde el 77 hasta hoy. La garantía contribuía al incremento de la tasa de los depósitos; la demanda de préstamos por el poder administrador impulsaba la tasa activa. El resultado fue el elevado pasivo del sector privado y los activos incobrables de las entidades.

    Una parte de la reforma se destina a hacer desaparecer esa situación y, por tanto, esa reforma se extinguirá cuando terminen de reembolsarse a las entidades los  préstamos aun pendientes de pago. Es, por ello, transitoria aunque durará alrededor de cinco años. Otra parte aspira, en cambio, a constituir un sistema permanente aplicable de inmediato: todo nuevo depósito y todo nuevo préstamo deberá ajustarse a sus disposiciones. El rasgo institucional básico de esta parte de la reforma "permanente" consiste en que los bancos, podrán, como antes, tomar préstamos (es decir, depósitos) del público pero los fondos que así obtengan no podrán ser usados por los bancos para prestarlos al público. Eso es lo que significa una reserva de efectivo del 100% que la reforma establece sobre los depósitos que se capten...

 

La reforma significa estatizar el crédito

Sin embargo, los depósitos captados con tasa libre no tienen efectivo mínimo alguno...

    Es cierto, pero tal vez un error de las Circulares, redactadas con el comprensible apuro del momento, establece que todos los fondos que los bancos habrán de prestar tienen como fuente los recursos que el Banco Central prestará a su vez a los Bancos. Y esto, sin excepción. Por tanto, los depósitos a tasa libre también han de quedar indisponibles, en el tesoro de las entidades, ya que todo préstamo de los bancos a los particulares no procede de depósito alguno, sino de préstamos del Banco Central.

    Este es el otro rasgo de lo que llamaría reforma permanente: como antes, los bancos otorgarán préstamos. Pero los fondos que presten no provendrán de los depósitos, sino que serán los recursos que el Banco Central prestará a las entidades y sus propios recursos líquidos (si los tuvieren) de capital.

   Más allá del problema de regulación de las tasas, de cuánto se paga al depositante y cuánto paga el prestatario, lo trascendental de la reforma es la incomunicación económica y legal entre depósitos y préstamos. Los depósitos quedan en el banco; no siguen al público. El dinero que el banco presta es lo que a él le presta el Banco Central. De ahora en más el público no prestará al público a través de los bancos como resulta del sistema de la ley 21526. Es el Estado (o mejor, el poder administrador) quien le prestará al público a través de los Bancos. Por eso, la reforma importa una estatización del crédito más que una nacionalización de los depósitos, al estilo de la ley que rigió hasta 1977.

 

La reforma debió tener la autoridad de la ley

¿Qué objeciones legales puede levantar este sistema?

    Pienso que dos. Está vigente la ley 21526 de entidades financieras, según la cual es el público quien presta a los bancos y éstos al público. Es un sistema distinto, opuesto al de estatización del crédito. Por otro lado, la ley orgánica del Banco Central prohíbe el crédito sin garantía o en descubierto de éste a las entidades y sólo autoriza adelantos con caución de títulos o afectación especial de activos determinados y el redescuento de documentos. El redescuento supone que la entidad presta a los particulares y después, en un segundo momento, cede ese crédito al Banco Central. La reforma establece, en cambio, que el Banco Central acuerde a las entidades dos créditos directos (el llamado adicional y otro denominado de régimen especial), ambos sin garantía, en base y sobre los cuales se canaliza el flujo de fondos prestables desde el Estado, a través de los bancos, hasta el sector privado. Este sistema, organizado por disposiciones administrativas, no me parece que se armonice con el sistema que establece y resulta de la ley orgánica vigente del Banco Central y de la ley de entidades financieras.

    Por otra parte, pienso que una organización económica financiera que signifique la estatización del crédito, la restricción de los depósitos, la distribución de los fondos prestables según criterios de la autoridad administrativa y que ponga en manos de ésta la rentabilidad de las empresas financieras debió tener la autoridad de la ley. Y esto no por un prurito formal. A la ley y no a las disposiciones de los organismos administrativos le corresponde regular la estructura institucional básica de la Nación, incluida su organización económica, porque aquélla, la ley, expresa al consenso de los gobernados o, por lo menos, expresa un consenso más amplio que el que pueden reivindicar para sí las órdenes administrativas. El Estado de Derecho no se agota en el restablecimiento de las libertades políticas o en la organización de la representación popular. Se extiende también a la organización económica de la comunidad. No parece congruente que en el plano político se procure hoy la llamada institucionalización del país mientras se desinstítucionaliza su nivel económico financiero. Es de esperar, por eso, que lo que llamo la reforma permanente sea, ella también, transitoria.

La reforma excede los objetivos perseguidos

¿Los objetivos económicos perseguidos no requerían estas medidas aun cuando ellas no fueran del todo armónicas con el sistema legal vigente?

    Creo que si las metas inmediatas consistieron en alcanzar una tasa negativa y una restricción antiinflacionaria del volumen del crédito, la Ley vigente autoriza al Banco Central a dictar normas Imponiendo máximos a las tasas pasivas y activas y a regular el volumen del crédito. La reforma desborda lo suficiente para alcanzar los objetivos económicos propuestos.

Los subsidios están reservados al legislador

Desde la misma perspectiva institucional, ¿qué características tiene la reforma transitoria?

    Como se sabe, toda deuda en pesos que cualquier persona —con excepción de ciertos tomadores de créditos externos— mantuviera al 30 de junio en las entidades se saldará en 60 cuotas mensuales, a una tasa de interés del 6% mensual. La medida tiene algo de moratoria y algo de quita y, sin dudarlo, ha tenido ya un efecto benéfico sobre la situación patrimonial de las empresas y sobre los deudores hipotecarios por vivienda propia: ¿Quién puede dudar de que esta medida atiende una necesidad social incuestionable? Pero tampoco nadie podrá poner seriamente en duda que se trata de un inmenso, indiscriminado subsidio otorgado por una dependencia del poder administrador. Y los subsidios están constitucionalmente reservados al legislador, a los representantes de la comunidad, lo cual equivale a decir que, de algún modo, es ella misma, la comunidad, quien se reserva darlos o negarlos. Pienso que cualesquiera sean los compartibles propósitos de quienes impulsaron la medida, los medios de instrumentación no ayudan a articular la disciplina legal de la que tanta necesidad tiene la República.