“Deuda, justicia y legalidad”

LABANCA, Jorge Nicolás, “Deuda, justicia y legalidad”, Diario La Nación, Buenos Aires, 26 de noviembre de 1982.

    "Corresponde al Congreso…arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación. (Constitución, art.67,inc.6)”

     Una historia en dos etapas precede a la Comunicación A 251 del Banco Central con la cual, según ella dice, se transforma la deuda externa privada en deuda pública.

Primera etapa

     Corre 1981. Empresas privadas y  particulares habían recibido dólares del exterior en préstamo. Esa es la deuda privada externa. Llega el momento de devolver los dólares. Comprar entonces un dólar con pesos para mandarlo al acreedor del exterior cuesta, a mediados de ese año, alrededor de 200% más que al principio y aproximadamente 400% más en diciembre. Rota la "tablita" por las devaluaciones resulta muy caro comprar los dólares necesarios para pagar las deudas del exterior. El Gobierno viene en auxilio de los deudores y el Banco Central promete entregar a los deudores privados los dólares necesarios para pagar sus deudas, pero no entonces, sino 540 días después, es decir, ahora.

    ¿Un regalo (otro) del Gobierno? No del todo, porque para que el Banco Central cumpliera su promesa cada deudor debía, a su vez, prometer pagar a ese Banco una cantidad de pesos por dólar, menor al precio real del dólar tanto a la hora de la promesa como al momento (hoy) de su complimiento. Estos son los "seguros de cambio": una promesa de entregar dólares, baratos en relación al real precio de la divisa.

   En base a ello, los deudores convinieron con sus acreedores la prórroga de sus créditos hasta la fecha en que el Banco Central, de acuerdo a lo prometido, les pagara los dólares que habrían de terminar en manos de los acreedores externos.

Segunda etapa

    Esa fecha llega en estos días. Los deudores locales esperan del Banco Central los dólares prometidos y los acreedores del exterior los dólares de sus deudores. En este punto el Banco encuentra que no tiene los dólares necesarios (alrededor de 5 mil millones, se dice)  para atender su compromiso en razón de las dificultades existentes en el sector externo", según anuncia la comunicación A251 ¿Qué hacer?

    El Banco ofrece pagar, él, y no el particular deudor del extranjero, el capital recibido del acreedor del exterior, y no ahora sino en cuotas durante cinco años. Para ello, el Banco Central entregará al acreedor extranjero bonos o pagarés documentando la deuda, que ya no recaerá, sobre la empres X o el particular Z sino, por esa vía, sobre el Estado nacional argentino. La Nación sustituye, así, al deudor privado frente al acreedor extranjero. Esto es lo que se llama "transformar la deuda privada externa en deuda publica".

    La mediocre redacción de la comunicación A 251 mediante la que el Estado ofrece endeudarse, él, en reemplazo de algunas empresas y particulares, dará lugar a no pocos problemas prácticos, económicos y legales, algunos de los cuales, tal vez, habrán de terminar en el estrado de los jueces. Al margen de estos aspectos (no marginables, sin duda) interesa reflexionar sobre dos problemas de fondo.

La justicia…

    Existe, ante todo, un problema de justicia. Al hacerse cargo el Estado de la deuda de otro, el verdadero nuevo deudor será la comunidad nacional; todos y cada uno de los habitantes del país. Serán también nuevos deudores quienes no contrajeron esa deuda, es decir, no recibieron, utilizaron, gastaron o gozaron los dólares prestados. También, ellos, los no-deudores, deberán devolver, a través de los pagos que haga el Estado, lo que otro recibió prestado. ¿Por qué, todos, deberán pagar las deudas de unos pocos? ¿Qué razón profunda justifica moralmente distribuir sobre la población la deuda de algunos? Si recibir en préstamo, gozar del capital prestado es, de algún modo, un beneficio, ¿será equitativo que la carga de devolver el capital, recaiga sobre toda la comunidad, se distribuya en igual proporción sobre quien no gozó del préstamo como sobre el que lo usufructuó? En todo caso, si se adujera la existencia de un "estado de necesidad" económica nacional, ¿no debería seleccionarse deudas para justificar la asunción estatal de algunas y no de otras? Así, ¿merece igual tratamiento la deuda del empresario que necesitaba el capital prestado para aumentar la producción, crear empleos, renovarse tecnológicamente como la deuda del que recibió el préstamo en dólares, los cambió por pesos y depositó éstos a altas tasas pagadas por la banca nacional con garantía del Estado? ¿Debemos pagar todos la deuda del que aplicó el préstamo a gastos personales suntuarios improductivos?

… Y la legalidad de la estatización

    En el plano de la justicia, estas preguntas ayudarán a razonar una cuestión que excede estas líneas. Más abordable es el problema legal. La Constitución exige (artículos 4 y 67, incisos 3 y 6) que la asunción de deuda por el Estado sea resuelta por el Congreso Nacional. Sin ley que lo autorice no puede el Ejecutivo asumir deudas a cargo de la Nación. Esta disposición constitucional no obedece a un prurito formal de los constituyentes, a un trámite ritual y burocrático. Responde, en cambio, a la no intrascendente idea, de que sólo con el consentimiento de los gobernados, expresado por sus representantes, puede el gobierno contraer deudas porque éstas, en definitiva, recaerán sobre las espaldas de aquéllos y serán pagadas, en buenas cuentas, con riqueza que a ellos y sólo a ellos pertenece.

    Responde, también, tratándose de deuda externa, a la idea de que ésta hace a las relaciones exteriores de la Nación y la Constitución atribuye al Congreso el carácter, por lo menos, de participe obligado en el diseño de ellas.

    Estos son los primeros criterios para evaluar la legalidad de las dos etapas: la primera, en que el Estado se comprometió a abonar dólares a los deudores argentinos de préstamos recibidos por ellos del exterior (los seguros de cambio) y otra, la segunda y actual, en que el Estado se obliga, en sustitución del deudor privado local, a pagar al acreedor extranjero el capital prestado a ese deudor.

    Y bien: ¿qué ley autorizó al Banco Central a prometer entregar al deudor argentino los dólares necesarios para saldar su deuda a un precio inferior al precio del dólar y, por tanto, con quebranto para el Estado? ¿Qué ley permitió al Estado concertar los seguros de cambio? ¿Acaso su Carta orgánica que le permite comprar y vender divisas? Pero comprar y vender divisas no puede tener por finalidad primordial endeudarse en 5 mil millones de dólares con pérdida neta cierta para el Estado. Comprar y vender divisas no puede ser un medio para alcanzar un fin indirecto (endeudarse) para el que la Constitución requiere expresa y precisa ley del Congreso.

    Con relación a la etapa actual, ¿qué ley del Congreso autorizó al Banco Central a hacerse él, a nombre del Gobierno, o a éste, a nombre de la Nación, deudor de acreedores extranjeros en sustitución de deudores privados? ¿Qué ley lo autoriza a emitir Bonos nominativos y pagarés en dólares para documentar esa deuda?

    Toda administración suele usar anteojos de aumento para leer las autorizaciones legales cuando son en su favor y así no faltará quien crea ver en la ley 19.686 que autoriza al Poder Ejecutivo a emitir bonos o en la ley complementaria permanente del presupuesto la autorización del Congreso requerida por la Constitución.

   Pero documentar una deuda no es lo mismo que contraería. La orden o el permiso de endeudarse (siempre previa a la concertación de la deuda) no es lo mismo que la prueba (el bono o el pagaré) del endeudamiento. Puede haber deuda sin bono pero no bono sin deuda, aprobada por acto distinto y separado al de la (posterior) emisión del título en donde la deuda habrá de corporizarse.

   Por ello no son suficientes las autorizaciones de las leyes 19.686 y de la ley presupuestaria para dar validez a la nueva deuda estatal hacia el exterior, asumida en sustitución de deudores privados.