"La ley del bono"

LABANCA, Jorge Nicolás, “La ley del bono”, Diario La Nación, Buenos Aires, 8 de noviembre de 1981.

    El sistema de la ley 22.510 tiene el brillo de las simetrías fáciles. En esencia consiste en esto:  —(I) el plazo de amortización de la mitad (o poco menos) de una deuda existente al 31.8.81 con una entidad financiera oficial o privada se prorroga hasta siete años. La deuda prorrogada se reajusta de acuerdo al índice de ajuste financiero y se paga en nueve cuotas semestrales y sucesivas a partir del tercer año. La tasa de interés es del 3 % anual pagadera por semestre vencido; —(II) la entidad financiera que acuerda la prórroga recibe un préstamo, sin interés, del Banco Central, por monto, plazo y forma de amortización idénticos a los de la deuda que refinanció; (III) la misma entidad financiera invierte el importe íntegro del préstamo en la compra de un bono emitido por el Estado Federal, por monto, plazo y forma de amortización idéntico al del préstamo. El bono (que es, en definitiva, una deuda del Estado hacia la entidad) devenga un interés del 6 % anual pagadero mensualmente.

    Montos y plazos son idénticos en los tres elementos: los de la deuda refinanciada son iguales a los del préstamo y los de éste similares a los de la obligación del Estado hacia la entidad refinanciante (bono). Los tres elementos están, también, coordinados entre sí. No hay préstamo sin deuda refinanciada y no hay bono sin préstamo. A lo largo del tiempo, (los siete años de amortización) los tres elementos funcionan sincronizadamente. Al vencer una cuota de amortización de la deuda refinanciada, vence, también una cuota igual del préstamo y del bono. La única diferencia estriba en la tasa de interés: 3 % anual en la deuda refinanciada; cero en el préstamo, 6 % anual en el bono.

    Como en el centro de una Y griega, el eje del sistema es una entidad financiera, acreedora a siete años de una deuda ajustable que devenga un 3 % de interés, deudora del Banco Central por igual monto de capital en igual plazo (como resultado del préstamo) y acreedora del Estado por monto y plazo iguales, pero percibiendo mensualmente de éste un 6 % anual.

    Ese es el esqueleto del mecanismo. Excepto que si uno se detiene sobre la deuda de la entidad con el Banco Central por el préstamo gratuito y sobre el crédito de la entidad contra el Estado por el bono, advierte que crédito y deuda se cancelan automáticamente. Observa, además, que el Banco Central nunca entregará, efectiva y realmente, el importe del préstamos a la entidad /como tampoco emitirá físicamente el bono), pues obligadamente dicho importe deberá ser puesto en manos del Estado que vende el bono. Advierte, también, que a la hora de pagarse las amortizaciones de la deuda de la entidad al Banco Central, y las amorizaciones del bono, tampoco habrá efectivo movimiento de fondos. Lo que la entidad debe al Banco Central coincide en monto, y su pago es simultáneo, con el pago del Estado a la entidad por amortización del bono. Hay, sí, un egreso efectivo, real y mensual de dinero. Es el importe del 6 % anual que el Estado paga a la entidad por intereses del bono.

    ¿Qué interés tuvo el legislador en prever este mecanismo de un préstamo a la entidad igual al bono que no conduce a movimientos efectivos de fondos sino a puros asientos en los libros de la entidad, del Banco Central y del Estado? ¿una ficción para presentar con más decoro el efectivo y real egreso del 6 % pagado mensualmente? ¿Acaso, un homenaje a la simetría de la contabilidad? La ley pudo haber rendido honor a la evidencia y establecido, lisa y llanamente, sin préstamo ni bono, que el Estado abonaría mensualmente a toda entidad refinanciadora el 6 % anual del monto refinanciado. Así estaría más claro que ese 6 % es, crudamente, un subsidio. Esto es, un regalo. Una "donación-para-ayuda" si se prefiere seguir la terminología inglesa (grant-in-aid).

Deudores y deudas

    La ley prevé que las personas (físicas o jurídicas) privadas, dedicadas a la actividad industrial o a la producción primaria, el comercio, los transportes en general, el almacenamiento, la construcción o las comunicaciones, deudoras al 31.8.81 de una o varias instituciones financieras tienen derecho al refinanciamiento del 50 (o el 40) % de sus deudas con las entidades oficiales y con los privados, siempre que éstas hayan decidido y declarado su adhesión al sistema de la ley y a condición de que el deudor de que se trate no esté en mora en el pago de sus deudas fiscales o previsionales (¿no debió excluirse de la categoría de deudores con derecho al refinanciamiento a quienes hubieran violado leyes penales económicas y a las empresas locales de capital extranjero?).

    Refinanciar es, por lo general, convenir entre acreedor y deudor, una extensión del plazo de devolución del capital prestado y una tasa de interés aplicable durante esa extensión. En este caso el plazo de prórroga y la tasa no serán materia de discusión del acuerdo o contrato de refinanciación: la ley establece ambos elementos. El pago del 50% de las deudas de las personas indicadas tendrá lugar a partir del tercer año (¿contado a partir del 31 de agosto o de la fecha del acuerdo?) en nueve cuotas semestrales y sucesivas. Si todo va bien, a los siete años la deuda (que se actualiza según el índice de ajuste financiero) estará liquidada, como también los intereses del 3 %.

    El contenido esencial del acuerdo de refinanciación está predeterminado por la ley. Las entidades oficiales están obligadas a contratar en esos términos. También las privadas que adhieren al sistema. Pero; ¿para qué, entonces, hacer el acuerdo de refinanciación? Aparte del buen orden de los papeles, puede haber aspectos que deudores y acreedores quieran discutir en vistas a un entendimiento; en especial, las garantías del cumplimiento de las obligaciones prorrogadas en adición a las garantías ya pactadas (si las hubiera), que se prorrogan por disposición de la ley. ¿Y si, respecto de ese punto, no hubiera acuerdo, en qué queda aquel derecho a contratar el refinanciamiento? Un problema que probablemente suscitará la aplicación de la ley y que su texto no resuelve.

    Cualquier tipo de deuda, siempre que sea de los deudores definidos por la ley, es susceptible de refinanciamiento. La ley es generosa: son refinanciables todas “las obligaciones en pesos que cada deudor registre en la entidad financiera al 31 de agosto de 1981”. Es refinanciable, pues, la deuda vencida (por capital e intereses) e impaga, y también la deuda que no era exigible en aquella fecha (¿qué ocurre con la deuda impaga asegurada con garantías autoliquidantes? ¿Pierde el acreedor la oportunidad de cobrarse de ellas al estar obligado a refinanciar la deuda?) y sin importar el tipo de operación del que la deuda resulte (¿las deudas “registradas” por “leasing” son refinanciables? Es prorrogable toda la operación?).

    El brillo simétrico del sistema se oscurece a la hora de pensar en la aplicación concreta de la ley, varios de cuyos anticipados problemas podrán ser resueltos por la reglamentación que prepara el Banco Central.

    En todo caso, las controversias que se susciten entre las entidades y sus clientes "respecto de las disposiciones de esta ley" podrán ser sometidas a una Comisión Arbitral “con jurisdicción obligatoria”. Lo que este organismo administrativo interministerial resuelva tendrá fuerza de verdad legal, tal como la sentencia de "los jueces naturales" de que habla la Constitución, ante quienes, por lo demás, la ley no prevé recurso por las decisiones de la Comisión Arbitral. Así, la diferencia entre este "juez administrativo" y los jueces naturales es a favor de aquél ya que a las funciones jurisdiccionales se le agregan potestades normativas: la Comisión puede dictar "normas generales sobre los temas (¿no se le someten sólo 'controversias'?) sometidos a su competencia". Hay que temer que la Comisión Arbitral, tal como está prevista, no apruebe examen de derecho constitucional.

 

La garantía de los créditos

    Para cuando las cosas no vayan bien (es decir, los deudores refinanciados quiebren) la ley prevé el Fondo de Garantía. Funciona así: toda entidad refinanciadora privada es libre de participar en esta suerte de seguro de crédito. Las oficiales están obligadas. Los participantes deben pagar al Fondo (Banco Central) el 1,5 % anual del monto (ajustado) adeudado por los créditos refínanciados, por semestre vencido (fecha que coincide con el pago del 3 % de interés de los deudores a las entidades). La quiebra del deudor refinanciado es el hecho (¿el siniestro, si estamos ante un seguro?) que da derecho a la entidad acreedora del quebrado a recuperar del Fondo el 75 % del monto de las deudas refinanciadas e impagas de dicho quebrado, pero sólo después de transcurridos los siete años del plazo de refinanciación.

    ¿Alcanzarán las primas (el 1,5 % pagado por cada participante) para atender las obligaciones de devolución del 75 % a cargo del Fondo? A falta de matemáticas y estadísticas, la ley prevé "adelantos del Banco Central para cubrir los saldos deudores" del Fondo. El Estado, otra vez, paga. El Estado, otra vez, subsidia. A la garantía de los depósitos, el mecanismo de la ley nos agrega la novedad de la garantía de un porcentaje de ciertos créditos. ¿Primer paso en la dirección de una garantía más extensa?

 

Las dos caras del subsidio

    Toda deuda de los deudores definidos por la ley se deja de pagar por tres años. El capital ajustado se amortiza en los cuatro siguientes. El interés de la deuda se fija en 3 % y se paga cada seis meses. Para alcanzar este propósito, la ley, a través del mecanismo descripto, establece dos subsidios (el pago mensual del 6 % de los créditos refinanciados y la eventual restitución del Fondo de Garantía). Es obvio que el beneficiario del subsidio son los deudores de las entidades. Buenos o malos, morosos o no, ¿quién negará que el refinanciamiento de la ley no va en su beneficio y, por tanto, que él es el destinatario último del subsidio que permite el refinanciamiento?

    ¿No lo son, también, las entidades refinanciantes dado que ellas percibirán el ingreso mensual del 6 % pagado por el Estado y la recuperación del 75 % del crédito refinanciado en caso de quiebra del deudor? Aparte de problemas de liquidez y rentabilidad que están fuera del análisis jurídico, parece que serán beneficiarias sólo las entidades acreedoras principalmente de créditos irregulares que alcanzarán por esta vía el resultado (económico) de cambiar los malos créditos por el crédito contra el Estado (6 %) y por el reembolso seguro del 75 % de los créditos malos. Para las entidades con "cartera sana", acogerse al sistema, significará cambiar la rentabilidad vigente por una inferior. El beneficio así, premia en contra de los premios que discierne la competencia.

    Los subsidios son como el dios Jano: tienen dos cosas. Alegre para quien los recibe y pesada para quien los soporta. Porque este subsidio, como todos los que plagan nuestras instituciones económicas y sociales, es desembolsado por el Estado y pagado por toda la comunidad. ¿Quiere la comunidad argentina pagar para que los deudores definidos por la ley y las entidades con malas carteras alcancen los beneficios que la ley les promete? ¿Estamos dispuestos a pagar para que otros no paguen?

    En todo caso, el pacto social que decimos nos rige, la Constitución de los Argentinos, ¿provee algún principio en virtud del cual el subsidio se legitime, bajo estado de emergencia y cuando su destino resulte en beneficio de objetos definidos por la propia Constitución? A este nivel sería conveniente repensar el sistema y la finalidad de la ley 22.510.